Artikel in Tijdschrift voor public governacne, audit & control (TPC) van Oktober 2008. Titel: Verregaande juridisering van publieke inkoop funest voor doelmatig inkopen Een praktijkvoorbeeld van creatief inkopen binnen de grenzen van de wetgeving Door verregaande juridisering van het inkoopvak in de publieke sector, is de balans tussen doelmatig en rechtmatig inkopen zoek. Zo is het bijvoorbeeld voor het MKB haast onmogelijk geworden om een aanbesteding te winnen. Hoewel het aanbesteden duidelijk nut heeft daar waar het gaat om het eerlijker besteden van publieke gelden, blijken overheidsinstanties niet in staat om creatief om te gaan met de regelgeving. Niet de regelgeving is doorgeslagen, de rigide inkoopafdelingen zijn gestopt met nadenken over wat wel mogelijk is. Inkoopafdelingen moeten niet stoppen met zelf nadenken en op zoek gaan naar de grenzen van de regelgeving. Er is dan meer mogelijk dan men denkt. Het is wel degelijk mogelijk om binnen de regelgeving meer balans te creëren tussen vraag en aanbod enerzijds en rechtmatigheid anderzijds. De UWV Marktplaats is een voorbeeld hoe doelmatig ingekocht kan worden binnen de kaders van de wetgeving. Het inkoopvak bij een overheidsinstelling is een zwaar juridisch circus geworden. Het strikt voldoen aan de (aanbestedings)regels lijkt belangrijker geworden dan optimaal inkopen: het voor de beste prijs/kwaliteitverhouding inkopen van goederen, diensten of informatie voor een organisatie. Iedereen die direct of indirect met het inkopen van de (semi)overheid te maken heeft zal dit herkennen. Door
misbruik en fraudes bij het gunnen van gemeenschapsgelden is de
regelgeving de afgelopen jaren steeds verder aangescherpt. Terecht, we
kunnen en mogen dit soort praktijken als maatschappij niet accepteren. Het
inkopen bij de overheid is aan strikte regels gebonden. De (juridische)
kaders van dit spel zijn voor zowel de vragende als voor de aanbiedende
partijen tot in detail bepaald. Nederland kent een lange historie op het gebied van aanbestedingsregels.[1]
Al in 1815 werd openbaar aanbesteden voor de Rijksoverheid verplicht
gesteld bij Koninklijk besluit. Het doel van deze regels was ook in 1815
"een doelmatig beheer van middelen en het bestrijden van corruptie van
ambtenaren". De eerste Europese regels over aanbesteden ontstonden begin
jaren '70 met als doel te komen tot vrije, eerlijke concurrentie binnen
de EEG. In de jaren '80 en '90 ontstond een ware lappendeken aan
regels, waarin de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen uit 1993 maar
weinig samenhang en transparantie kon brengen. (bron: Kennisportal
Europees Aanbesteden). Gewoon netjes inkopen De
vraag is echter of we als maatschappij niet zijn doorgeslagen. Gangbare
opvatting is dat (het) aanbesteden “gewoon netjes inkopen” betekent.
Door het breed in de markt uitzetten van een inkoopvraag krijgt iedere
aanbieder de kans de aanbesteding te winnen. En de wetgevende macht
bepaalt in detail de spelregels en de rechtelijke macht controleert.
Iedereen blij. Maar toch: elke schijn van een fout of vergissing kan
reden zijn voor een juridisch gevecht met alle gevolgen van dien. Elke
commerciële organisatie zal deze kosten doorberekenen in de tarieven. En
wie gaat dit betalen? Of moeten we dit als maatschappij gewoon
accepteren als de prijs voor rechtvaardigheid? Of zijn er andere wegen
te bewandelen? Hoe komen we uit dit dilemma? Inkopen in de private sector Kent
het bedrijfsleven een soortgelijk dilemma? Ook het grootste deel van
het bedrijfsleven besteedt aandacht aan het doelmatig inkopen van
goederen en diensten. Dit is belangrijk voor hun bedrijfsvoering en als
input voor de primaire proces(sen). Hierbij speelt met name de tijdige
beschikbaarheid van goederen, diensten en informatie voor het primaire
proces een belangrijke rol. Het inkopen tegen de beste
prijs/kwaliteitverhouding heeft een directe relatie met de resultaten en
de continuïteit van de organisatie. In
de afgelopen jaren wordt er bovendien steeds meer aandacht besteed aan
de meer ethische aspecten van het inkopen. Denk hierbij aan het
maatschappelijk verantwoord inkopen met aandacht voor milieuaspecten en
sociaal /maatschappelijke aspecten, maar ook het ethisch inkopen volgens
de normen van de beroepsgroep van inkopers. De beroepscode van de NEVI
benadrukt dat inkopers moeten “loyaal zijn ten opzichte van de
onderneming, leveranciers rechtvaardig behandelen, eerlijke concurrentie
ondersteunen en de reputatie van de professie hoog houden”.[2]
De beroepsgroep heeft zichzelf deze code opgelegd. In de kern blijft de
primaire aandacht het zo optimaal mogelijk inkopen, het tijdig
beschikbaar hebben en lage beheerkosten van een organisatie. Verschil tussen inkopen voor private en publieke organisaties In
de kern lijken de basisuitgangspunten tussen publiek en privaat inkopen
niet veel te verschillen. De wetgeving zorgt echter wel voor grote
verschillen. De publieke inkoper besteedt vooral conform de wettelijke
regels aan, terwijl de private inkoper de nadruk legt op het optimaal
inkopen. In theorie zou de uitkomst niet veel mogen verschillen, echter
in de praktijk pakt dit te vaak anders uit. De publieke inkoper staat
bij de geringste fout direct in de schijnwerpers. Dit werkt
risico-aversie in de hand. Het optimaal inkopen komt daarmee automatisch
op het tweede plan. Voor aanbestedingen met geringe waarde (onder de
aanbestedingsgrens, dan wel onder de 3-offertegrens van €50.000) kan de
inkoper overigens wel gewoon “shoppen”. In
de basis geldt dat bij een aanbesteding alle partijen een aanbod doen
en de beste wint. Het verder door onderhandelen met de beste aanbieder
is rechtens niet toegestaan. In de private sector is dit echter wel
gebruikelijk. Als echter de marktwerking optimaal in balans is, zou dit
niet tot een groot inkoopverschil leiden tussen de private en publiek
inkoper. De markt voor bijvoorbeeld inhuur van personeel is helaas niet in balans en zal dit naar mijn inschatting niet worden. Marktontwikkelingen Een
markt is in balans als vraag en aanbod elkaar volledig kunnen vinden.
Een aantal ontwikkelingen van de laatste jaren zorgen voor een
onstabiele situatie op bijvoorbeeld de markt voor inhuur van extern
personeel. In toenemende mate zijn de grotere ICT-bedrijven door fusies
en overnames geconsolideerd, dan wel in buitenlandse handen gekomen. Door een aantal oorzaken groeit het aandeel MKB als grote werkgever in Nederland. Naast
buy-outs en afsplitsingen van grotere ondernemingen, groeit het leger
van rond de inmiddels 1 miljoen zelfstandigen zonder personeel (zzp) in
snel tempo. Deze ontwikkelingen zorgen voor een nieuwe dynamiek in de
markt. De onzekere status van de zzp-ers was in het verleden een grote
rem op de populariteit, echter met recente aandacht vanuit ‘politiek Den
Haag’ worden de rechten en plichten van zzp-ers steeds duidelijker en
lijkt daarmee de rem eraf. Volgens schattingen groeit het aantal
zzp-ers in Nederland 2 miljoen. Dit is een fors aandeel op een totaal
van ongeveer 7 miljoen werkenden in Nederland . Vooral in de
dienstverlening groeit het aandeel zzp-ers explosief . Voeg hierbij de
positieve economische ontwikkelingen, het pensioneren van de eerste
generatie babyboomers en het groeiend aantal zelfstandigen toe, en er
ontstaat een groot tekort aan kwalitatief goed personeel bij de grotere
organisaties. Met
het groter worden van Europa groeit ook de regionale oriëntatie.
Bedrijven doen graag zaken met bedrijven uit de regio. Dit in contrast
tot de globalisering, het verplaatsen van arbeid naar Oost Europa en
landen als India en China die met name bij de multinationals opgang
vindt. Deze contrasterende ontwikkelingen zorgen samen voor een
bijzondere dynamiek, waarbij inkopen en aanbestedende diensten nog op
een passend antwoord zoekende zijn. Welke oriëntatie zorgt voor een
balans in de relatie tussen vraag en aanbod? Concurrentieachterstand MKB Het
groeiend arbeidsleger binnen het ’MKB/zzp’-segment was in het verleden
bij voorbaat kansloos bij de publieke aanbestedingen door onder meer de
zware omzet- en referentie-eisen die aanbestedende diensten veelal
stelden. Dit segment was hoogstens een indirecte rol toebedeeld. De
gevolgen hiervan zijn dramatisch . De grote organisaties winnen over
het algemeen de aanbestedingen, maar kunnen met eigen personeel zelf in
beperkte mate invulling geven aan de gevraagde dienstverlening. Uit nood
gaan deze organisaties de inhuurmarkt op en komen onder meer terecht
bij het groeiend leger aan zzp-ers. En ze berekenen deze vervolgens door
tegen een extra marge aan de eindklant. In voorkomende gevallen kan dit
spel via nog meer schijven geschieden. Aangezien kosten altijd worden
doorberekend, betaalt de aanbestedende dienst. Gelukkig
wordt dit groeiende probleem door ’publiek Den Haag’ onderkend. De
nieuwe aanbestedingswetgeving die op 1 januari 2009 wordt gelanceerd,
worden “onredelijk zware criteria” bij wet beperkt. De praktijk zal
moeten uitwijzen of hiermee de concurrentieachterstand van MKB wordt
ingelopen. Casus inhuur bij UWV Het
lijkt dat we staan voor een onoplosbaar probleem. Of niet? Een
voorbeeld uit de praktijk doet mogelijk anders vermoeden. Ook UWV stond
voor een soortgelijke problemen bij het inhuren van derden. Na een
(Europese) aanbesteding waren een aantal mantelpartijen gecontracteerd.
Echter de interne gebruikers zijn slechts deels tevreden over de
geleverde profielen. In veel gevallen werden professionals via de
mantelpartijen doorgehuurd, met een tariefopdrijvend effect. Er boden
zich anderen aan, maar mochten niet leveren. Een oplossing kon zijn het
contracten van een veelvoud van mantelpartijen. Echter dan kom je als
UWV ongeloofwaardig over naar partijen die de aanbesteding hadden
gewonnen en vervolgens in de praktijk niet of nauwelijks geleverd
krijgen. De uitdaging was: hoe betrekken we de hele markt beter, al dan
niet in combinatie met een beperkt aantal mantelpartijen. De
aanbestedingswet biedt wel alternatieve aanbestedingvormen zoals “het
dynamisch aankoopsysteem”, waarbij in een soort minicompetitie partijen
de kans krijgen te bieden. Dit systeem is echter zeer complex,
bureaucratisch en aan vele regels en termijnen gebonden. In de praktijk
dus nauwelijks toepasbaar. UWV besloot daarom zelf een methodiek te gaan
uitproberen. UWV Marktplaats In november 2007 is UWV met een proef gestart: UWV Marktplaats[3].
Met de Marktplaats wil UWV laagdrempelig vraag en aanbod laten
ontmoeten op het gebied van inhuur extern personeel. Randvoorwaarde is
dat de methode voldoet aan de grondregels van aanbestedingswetgeving:
objectief, transparant en niet-discriminerend en inschrijven moet
laagdrempelig zijn voor alle partijen inclusief MKB. Werking UWV Marktplaats Hoe werkt de UWV Marktplaats? Op www.uwv.nl
is een portaal gecreëerd, waarbij alle geïnteresseerde aanbieders zich
met naam en toenaam kunnen inschrijven op de UWV Marktplaats. Zij geven
aan dat zij akkoord gaan met de spelregels van de UWV Marktplaats.
Daarbij kunnen zij aangeven binnen welke deelgebieden of kavels zij met
UWV zaken willen doen. Zodra er een concrete behoefte aan inhuur binnen
UWV ontstaat, wordt er een email naar alle abonnees binnen de
betreffende kavel uitgestuurd, inclusief profiel en gunningscriteria op
grond waarvan UWV gaat kiezen. Binnen de gestelde sluitingsperiode reageren de aanbieders met profiel kandidaat, tarief en alle andere gevraagde informatie. UWV
vergelijkt op basis van de vooraf bepaalde spelregels een
voorkeurslijst op basis van een combinatie kwaliteits- en prijsaspecten.
Een vooraf bepaald aantal kandidaten komt op gesprek en interne UWV
opdrachtgever kiest gefundeerd de winnaar. Door steeds meer
verschillende varianten te oefenen wordt het selectieproces steeds
effectiever en de resultaten steeds beter. Invoering UWV Marktplaats De
invoering van de Marktplaats is niet zonder slag of stoot gegaan. Er
was aanvankelijk zowel intern als extern veel scepsis over dit project.
Op het gebied van de juridische borging was er een brede discussie,
omdat met name deze aanbestedingstechniek niet als zodanig is beschreven
in de wetgeving. Voor ons echter voldoende reden door te gaan, omdat er
ook geen argumenten tegen de werkwijze aangegeven konden worden. Dit is
nog steeds de situatie tot aan vandaag. Ook
het loslaten van uitsluitend zaken doen met (grote) mantelpartijen
heeft voor intern voor beroering gezorgd. Dit was tegen de gebruikelijke
werkwijze en gedachten bij UWV. Ook de nut en noodzaak van het direct
zaken doen met MKB zorgde voor discussie. Uiteindelijk hebben we gekozen
het experimenteren met een combinatie tussen beiden. Enerzijds zaken
doen met een beperkt aantal voorkeursleveranciers in combinatie met de
marktplaats als “achtervang”. Op deze manier combineren we het zaken
doen met partijen met langere samenwerkingshistorie en partijen uit de
marktplaats. Hierdoor worden alle partijen uitgedaagd marktconform te
blijven aanbieden en ontstaat er geen eenzijdige afhankelijkheid van een
UWV aan een beperkt aantal partijen. Op deze manier verwachten we het
optimale uit de markt te kunnen halen. Een
andere probleemgebied was de bemensing en systeemondersteuning van de
Marktplaats. Omdat het traject geheel nieuw voor ons was, hebben we
besloten eerst de processen en de organisatie neer te zetten en pas
daarna de systeemondersteuning. Door de snelheid van invoering was het
lastig goed personeel te vinden en daarna snel in te werken. Dit met
name omdat de manier van werken nieuw voor UWV was. Inmiddels hebben we
al forse stappen gemaakt de vraag en de administratieve afhandelingen te
kunnen voldoen. Hoe verder Inmiddels
hebben zich meer dan 630 bedrijven aangemeld bij de UWV Marktplaats en
zijn 120 opdrachten uitgevoerd. Voor het verder optimaliseren van het
vraag en aanbodspel gaat UWV ook oefenen met het combineren van een
beperkt aantal voorkeurspartijen en de marktplaats als achtervang. De
selectie van voorkeurspartijen volgt uit een formele aanbesteding. De
voorkeurspartijen mogen alleen medewerkers in loondienst aanbieden,
zodat er geen onnodige kosten voor het doorlenen van bijvoorbeeld
zzp-ers gemaakt worden. De Marktplaats zorgt als achtervang voor druk op
de voorkeurspartijen door vooral marktconform te blijven aanbieden. MKB
krijgt de mogelijkheid via de Marktplaats zich aan te bieden. Zodoende
ontstaat er een betere balans tussen vraag en aanbod. Een
tweede ontwikkeling is het verbeteren van het screenen van partijen die
zich via de marktplaats hebben aangemeld. Denk hierbij aan een
verificatie van gegevens van een onderneming of ondernemer, zoals
inschrijving Kamer van Koophandel, en diverse verklaringen zoals COVOG,
VAR, VAR-DGA, Betalingsgedrag Belastingdienst. UWV volgt hierbij nauwlettend de ontwikkeling van het systeem voor digitaal aanbesteden in Nederland: TenderNed[4].
In januari 2009 treedt waarschijnlijk de nieuwe Aanbestedingswet in
werking. Deze wet verplicht aanbestedende diensten om hun aanbestedingen
via TenderNed aan te kondigen. Als de nieuwe Aanbestedingswet in
werking is getreden, kondigen aanbestedende diensten hun opdrachten
elektronisch aan via TenderNed. Voor ondernemingen biedt deze virtuele
marktplaats een centraal overzicht van overheidsopdrachten (bron: www.tenderned.nl). TenderNed
gebruikt als basisverificatie voor partijen die zich bij de marktplaats
aanbieden zorgt voor een betere controle aan de poort. |